Kokios priežastys lemia skirtingas išmokas ES šalių žemdirbiams? Publikacijos autoriai, remdamiesi Europos Komisijos patvirtintais išmokų skaičiavimo principais (sąnaudų dengimo), paskaičiavo, kokios iš tikrųjų turėtų ir galėtų būti tiesioginių išmokų dydžių vertės, jeigu jos būtų nustatomos tik pagal ekonominę sąnaudų dengimo logiką, o ne derybose diktuojamomis sąlygomis ir nekreipiant dėmesio į racionalius argumentus.

Didžiausia istorijoje Europos Sąjungos plėtra (2004 m.) pavertė ES stambiausiu ir galingiausiu pasaulio ekonominiu bloku, kuris išsiskiria labai aukštu pragyvenimo lygiu, mažu pajamų atotrūkiu, ilga piliečių gyvenimo trukme, palyginti trumpa darbo savaite, itin didelėmis socialinėmis garantijomis (valstybės garantuojama bent jau bazinė senatvės pensija, ligos pašalpos, nedarbo išmokos, nemokama aukšto lygio sveikatos priežiūros sistema). Buvo tikimasi, jog prekių ir paslaugų, darbo jėgos, kapitalo judėjimo apribojimų panaikinimas paskatins konvergencijos procesus ir ryškus ekonominio išsivystymo lygio atotrūkis tarp naujųjų ir senųjų ES šalių (2004 m. jis buvo ženklus) jau po dešimtmečio gerokai sumažės, o per 25–30 metų visai išnyks. Siekiant šio tikslo didžiulės ES biudžeto lėšos buvo skiriamos konvergencijos tikslams pasiekti, nukreipiant ES fondų lėšas besivystantiems regionams (tiems, kurių BVP nesiekė 75 proc. ES perkamosios galios standartų vidurkio).

Didžiausią ES biudžeto dalį sudaro tiesioginės išmokos (TI), administruojamos Bendrosios žemės ūkio politikos (BŽŪP) rėmuose. Tad nenuostabu, jog buvo pagrįstai tikimasi, kad ir TI ženkliai prisidės prie konvergencijos procesų ES šalyse. Vienas pirmųjų žingsnių šio tikslo link galėtų būti TI dydžių suvienodinimas visoms ES šalims narėms. Tačiau tai dar neįvyko ir net nėra numatyta naujame ES 2021–2027 m. finansinio programavimo dokumente.

Neskelbiami argumentai „už“ ir „prieš“

Vienas iš argumentų, kodėl Vakarų Europos šalys sutiko į ES priimti Centrinės ir Rytų Europos kaimynes – auganti jų produkcijos rinka. Jokia paslaptis, kad ES parama žemės ūkiui, ypač jo modernizavimui ir technikos įsigijimui, yra ne kas kita, kaip paslėptos didžiųjų ES valstybių eksporto subsidijos. Pasaulio prekybos organizacijos (PPO) ir ES taisyklės draudžia bet kokį tiesioginį eksporto subsidijavimą, todėl didžiosios ES valstybės per įvairius paramos instrumentus skatina savo gamintojų produkcijos pardavimus. Juk sunku gavus ES paramą įsigyti traktorių, pagamintą ne ES valstybėse (net jei tai JAV ar kitų trečiųjų šalių prekių ženklų produkcija, didžioji dalis jų mazgų gamybos ar surinkimo procedūrų atliekama ES šalyse). Taip šalys donorės, gavusios paramą, ne tik išlaiko gerai apmokamas darbo vietas ir padeda vystyti technologinius pajėgumus senosiose ES šalyse, bet kartu padeda joms oligopolizuoti pasaulio rinkas (didesni gaminamos produkcijos kiekiai lemia didesnes gamybos, pirkimo apimtis, o tai leidžia pigiau įsigyti žaliavų, komplektavimo dalių; taip atpiginta gamyba leidžia dominuoti pasaulio rinkose, išstumiant iš jos konkurentus). Antra, tai leidžia užtikrinti ilgalaikes darbo vietas savoje šalyje, nes įsigyta technika eksploatuojama ne vienus metus, jai reikia atsarginių dalių, techninės priežiūros ir t. t.

Kad ir kaip būtų, galime džiaugtis, jog kažkas mums suteikia finansinių galimybių modernizuoti šalies žemės ūkį. Sakydami, jog tai labai puiku, turėtume nepamiršti, jog nemokamų pietų nebūna... ES senųjų šalių dėmesys Centrinės ir Rytų Europos žemės ūkio sektoriaus modernizavimui susijęs ne tik su noru užtikrinti ES maisto gamybos autonomiją, bet ir su nenoru ugdyti konkurentes. Žemės ūkio sektorius generuoja palyginti žemą pridėtinę vertę, tad jeigu jis bus stiprinamas pirmiausia, tikėtina, jog sulauks daugiau dėmesio, galės mokėti konkurencingus atlyginimus, ko kiti ekonomikos sektoriai iš karto po įstojimo į ES negalėjo sau leisti. Tad natūraliai aukštesnės pridėtinės vertės ekonomikos sektoriai bus priversti stagnuoti, dalis jų dėl finansinio, intelektinio ir žmogiškojo kapitalo trūkumo žlugs, „užrakindami“ Centrinės, o ypač Rytų Europos valstybes vidutinių pajamų spąstuose. Dėl to aukštų ir labai aukštų technologijų sričių konkurentėmis, užtikrinančioms didžiausią pridėtinės vertės kūrimą, jos niekada netaps. Dar vienas motyvas šioms šalims nemokėti „pernelyg“ didelių išmokų – nuogąstavimas, kad turėdamos finansinių išteklių nepradėtų perdirbti produkcijos, kurti aukštesnės pridėtinės vertės produktų ir pan.

Kitas argumentas, kuris sunkiai leidžia tikėtis absoliučiai teisingo ES BŽŪP išmokų žemės ūkiui paskirstymo, yra makroekonominio pobūdžio. ES išmokos žemdirbiams (senosiose ES šalyse daugiau kaip 80 proc. jų sudaro smulkieji ūkiai) naudojamos kaip šalies ekonomikos skatinimo priemonė. Jų gauti pinigai leidžiami savo šalyse, taip ne tik skatinant šių šalių ekonomiką, bet ir padarant ją gerokai atsparesnę išoriniams sukrėtimams. Mat užsienio rinkose vyraujant nestabilumui ar pasireiškiant vienokiems ar kitokiems prekybos karų požymiams, šalys privalo kliautis savo stipria vidine rinka, grįsta nuolatiniu vidaus vartojimu, kurį palaikyti padeda BŽŪP išmokos.

Moksliškai įrodyta, jog Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacijos (EBPO) šalyse asmens, kurio metinės pajamos padidėja nuo 20 000 iki 30 000 JAV dolerių, vartojimas padidėja apie 60 proc., o asmens, kurio pajamos didėja nuo 1 000 000 iki 1 500 000 JAV dolerių, vartojimas pakyla vos 5 proc. Šie tyrimai pagrindžia ES išmokų „lubų“ argumentus – geriau duoti mažesnę sumą didesniam vartotojų skaičiui nei didelę mažam. Tačiau šie argumentai remia ekonomikos skatinimą, bet ne žemės ūkį...

Tiesa, esama ir argumentų, kuriais grindžiamas negalimumas suvienodinti tiesiogines išmokas. Visų pirma, tai didesnės žemės ūkio produkcijos gamybos sąnaudos senosiose ES šalyse. Didesnis darbo užmokestis, žemės nuomos / įsigijimo kainos, brangesni energijos ištekliai ir kt. natūraliai daro žemės ūkio produkciją brangesnę. O kadangi BŽŪP tiesioginės išmokos yra iš esmės sąnaudų dengimo mechanizmas, tai suprantama, jog tie, kurie patiria didesnes sąnaudas, turi gauti didesnes kompensacijas. Tai svarus argumentas, tačiau lengvai pamatuojamas (visos ES šalių žemės ūkio produkcijos gamybos sąnaudos pateikiamos Eurostato duomenų bazėse ir gali būti panaudotos atliekant skaičiavimus).

Kitas dalies mokslininkų pateikiamas argumentas – istorinis. Istoriškai senųjų ES šalių ūkininkai gaudavo didesnes išmokas, jie prie jų priprato, tad būtų socialiai neteisinga jas mažinti. Juolab kad mažesnės išmokos gali juos paskatinti pasitraukti iš žemės ūkio veiklos, išvykti į miestus, taip didinant nedarbo lygį bei bloginant socialinius ir ekonominius rodiklius. Be to, kaimiškose vietovėse mažėjant gyventojų, prastėja šių vietovių gyvybingumas, aplinkos priežiūros lygis, krenta gyvenimo kokybė. Nediskutuodami, ar šie argumentai teisingi, norime pastebėti, jog naujosios ES šalys neprašo mažinti išmokų senųjų ES šalių žemdirbiams. Jos prašo didinti išmokas naujųjų šalių ūkininkams. Kiek tai galėtų kainuoti, iš dalies atskleidėme publikacijoje „Ar bijoti „Brexito“? Galimi finansiniai padariniai ES šalių ir Lietuvos žemės ūkiui“ („Mano ūkis“, 2019 m. Nr. 8).

Yra ir daugiau argumentų už tai, kad tiesioginės išmokos naujosioms ir senosioms ES šalims skirtųsi. Jie susiję su ES noru užtikrinti šviežio ir sveikatai palankaus maisto vartojimą ES šalyse. Vadinasi, jis turi būti gaminamas / auginamas netoli nuo didžiųjų vartojimo centrų. Tai lemia ne tik jau minėti argumentai dėl darbo užmokesčio (turtinguose ir tankiai gyvenamuose Nyderlandų, Šiaurės Vakarų Vokietijos ir kt. regionuose), bet ir augančias gamybos sąnaudos dėl nepalankaus klimato (Suomijoje) ar menkų dirvožemio išteklių (Maltoje). Šie argumentai priimtini, bet jei siekiama konvergencijos Europos Sąjungoje, išmokų skirtumai tarp šalių narių, net ir įvertinus visus ekstremumus, negali skirtis daugiau kaip 100 proc., nes tai vestų į divergenciją, o ne konvergenciją.

Kaip EK siūlo skaičiuoti

Dar ruošiantis 2014–2020 m. BŽŪP programavimo laikotarpiui, Europos Komisija (EK) inicijavo įvairias programas, darbo grupes, siekdama sukurti sąžiningesnius ir teisingesnius TI finansinio voko paskirstymo kriterijus ES mastu. Objektyvių kriterijų parinkimo sudėtingumą lėmė stiprios ir skirtingos atskirų ES šalių nacionalinės pozicijos (jas dažnai lėmė ne racionalūs ekonominiai argumentai, bet politinis šalių narių svoris). Vertindama tokią situaciją, EK pasiūlė TI finansinio voko pinigus paskirstyti tarp ES valstybių narių remiantis aritmetine taisykle: valstybės narės, kurių TI už 1 ha žemės ūkio naudmenų (ŽŪN) yra mažesnės kaip 90 proc. ES vidurkio, iki 2020 m. vienu trečdaliu galės sumažinti atotrūkį tarp jų dabartinio lygio ir 90 proc. vidutinio TI dydžio ES. Tai buvo atsitraukimas nuo iki šiol deklaruoto konvergencijos siekio ir pataikavimas galingosioms šalims narėms. Su šiuo siūlymu sutikusios naujosios ES narės tarsi legitimavo šią skaičiavimų metodiką, kuri net ir 2021–2027 m. numatytame TI finansavimo paskirstyme tarp ES šalių narių kol kas nesudaro sąlygų gauti vienodas arba bent „sąžiningesnes“ tiesiogines išmokas ES šalyse. Naudodamasi tuo, jog naujosios ES šalys ir anksčiau pritarė žaidimo taisyklei „pusę per pusę“, EK vėl pasiūlė aritmetinę formulę, skirtą mažinti TI dydžių tarp šalių narių atotrūkius 2021–2027 m.: visos valstybės narės, kurių išmokos sudaro mažiau kaip 90 proc. ES vidurkio, galės sumažinti skirtumą per pusę tarp ES 90 proc. lygio ir savo lygio iki 2027 m. Remiantis šiais skaičiavimais, net ir matematiškai nepavyks niekada suvienodinti žemdirbių išmokų ES šalyse narėse, o tai svarbu, nes tiesioginės išmokos ES vidutiniškai sudaro apie 30 proc. ūkininkų pajamų ir dažnai yra vienintelė ūkio pelną užtikrinanti dalis.

Kaip skaičiavome mes

Kadangi TI savo esme yra sąnaudų dengimo mechanizmas, tai ir mes savo skaičiavimus grindėme šiuo principu. Kitaip tariant, aklai sekėme EK metodika tam, kad išvengtume priekaištų dėl šališkumo.

Taigi, uždavinys – apskaičiuoti ir palyginti visų ES narių ūkininkų gamybos sąnaudas (įvairiais pjūviais) ir jų lygį susieti su TI dydžiu. Remiantis Eurostato duomenų baze, ūkių patiriamos išlaidos skirstomos į 3 stambias grupes: bendras gamybos sąnaudas (tarpinį vartojimą), išorinius veiksnius ir nusidėvėjimą. Šias sąnaudas galima paskirstyti 2 būdais:

• 1 hektarui ŽŪN, tiksliau, potencialiai reikalavimus atitinkančio ploto (PRAP) hektarui (skirtumai su ŽŪN labai nedideli, iki 5 proc.), arba
• 1 eurui žemės ūkio produkcijos (remiant mažiau efektyviai ūkininkaujančius ūkininkus, t. y. tuos, kurie siekdami pagaminti 1 Eur žemės ūkio produkcijos išleidžia daugiau kaip 1 Eur, arba labiau efektyviai ūkininkaujančius ūkininkus, kurie tam pačiam tikslui išleidžia mažiau kaip 1 Eur).

Būtent šiuos du sąnaudų dengimo būdus nagrinėjome savo moksliniame darbe, kurio apdorotus rezultatus pateikiame šiame straipsnyje. Sąnaudoms vertinti buvo naudojami 2014–2018 m. Eurostato duomenys, 2016 m. PRAP duomenys, 2021–2027 m. vidutiniai valstybių narių asignavimai tiesioginėms išmokoms.

Suskaičiavus visų 27 šalių narių (Jungtinė Karalystė buvo eliminuota darant prielaidą, jog ji pasitrauks iš ES) patirtas sąnaudas vienam PRAP hektarui, Lietuvos tiesioginių išmokų dydžiai iš tiesų atrodo tragiški, beveik per pusę mažesni nei siūlo EK 2021–2027 m. (žr. pav. „Potencialūs TI dydžiai ES šalims skaičiuojant išmokas pagal ŽŪN plotą“). Šiuo atveju vidutinė 2021–2027 m. tiesioginė išmoka už 1 ha sudarytų vos 100,4 Eur. Nyderlanduose ji sudarytų net 1 587 Eur, Maltoje – 1 053,8, Belgijoje – 638,1 Eur. Latvija atsidurtų sąrašo gale su 86 Eur/ ha dydžio išmoka.

Tokį rezultatą lemia mūsų gana ekstensyvi žemės ūkio veikla, didelis plotas, palyginti su pagaminamos produkcijos kiekiu, todėl ir sąnaudos, tenkančios 1 ha, gerokai mažesnės nei kitų šalių. Be to, svarbu ir ūkių struktūra, skirtingos ūkininkavimo krypties ūkiai 1 ha patiria visai kitokių ir sunkiai palyginamų sąnaudų. Nors šis metodas labiau nei abejotinas, jis padeda suvokti esamus šalių narių skirtumus. Šio metodo skaičiavimas svarbus ne tik teoriniu lygmeniu. Jeigu derybose EK pasiūlytų taikyti panašų metodą išmokoms skaičiuoti (arba palygintų tik keletą sąnaudų rodiklių, pavyzdžiui, žemės kainą ir vidutinį atlyginimą žemės ūkio sektoriuje), labai svarbu turėti argumentų, kodėl šis metodas netinkamas.

Kitas metodas, atitinkantis EK priimtus TI dydžių skaičiavimo principus, yra sąnaudų-gamybos metodas. Tai vienas geriausiai tikrovę atspindinčių ir TI dydžius pagrindžiančių metodų (ypač siekiant teisingesnės konvergencijos), kuris dar gali būti skaidomas į dvi dalis: kai labiau remiami gamybos prasme efektyvesni, ir kai labiau remiami ne tokie efektyvūs ūkiai.

Taikant skaičiavimo metodą, kai būtų daugiau remiami efektyvesni ūkiai, Lietuvos tiesioginių išmokų dydis sudarytų 253,7 Eur/ha, t. y. 31 proc. daugiau nei šiuo metu siūlo EK, ir tik 4 proc. mažiau nei ES vidurkis (263,6 Eur/ha).

Skaičiuojant pagal šį metodą, palyginti su EK siūlomomis išmokomis, daugiau kaip 40 proc. sumažėtų Graikijos TI dydis (nuo 549 iki 313 Eur/ ha) ir daugiau kaip 30 proc. sumažėtų išmokos Nyderlandų, Belgijos, Maltos ir Danijos žemdirbiams. Suprantama, jog nei olandai, nei danai, turintys tvirtas pozicijas EK, niekada su tuo nesutiks, o užuomina, jog palyginti su gaunamomis išmokomis jie dirba neefektyviai ir nenusipelno tokių didelių išmokų, gali sukelti sunkiai prognozuojamus politinius padarinius.

Ispanams pagal šį metodą išmokos išaugtų 43 proc. (nuo 233 iki 333 Eur/ ha). Rumunijos išmokos padidėtų net 38 proc. Deja, bet Rumunijos ir Ispanijos derybinės galios EK dažnai būna mažesnės nei Nyderlandų ir Danijos, ypač žemės ūkio srityje, tad sunku tikėtis šio metodo pritaikymo tikrovėje.

Įdomu tai, kad labiau remti ne tokius efektyvius ūkius Lietuvai būtų dar naudingiau, jos TI dydis 2 proc. viršytų ES vidurkį. Pagal šį skirstymą Lietuvos 2021–2027 m. vidutinis TI dydis sudarytų 268,1 Eur/ha, o tai net 39 proc. daugiau nei šiuo metu siūlo EK. Latvijos TI dydis sudarytų net 293,8 Eur/ha, o Estijos būtų vienas didžiausių – 326,6 Eur/ha (padidėjimas, palyginti su EK siūlymu, sudarytų net 70 proc.).

Daugiau kaip 30 proc. TI išaugtų Švedijoje, Čekijoje, Suomijoje ir Slovakijoje. Tačiau daugiau kaip 50 proc. TI dydis sumažėtų Graikijoje ir Maltoje. Ir nors konvergencijos požiūriu toks TI skaičiavimo metodas atrodytų racionaliausias (labiausiai remiami tie, kuriems reikia vytis toliau pažengusius) ir labiausiai atitinkantis ES tikslus, jis taip pat yra mažai tikėtinas, nes šiuo atveju daugiausia laimėtų naujosios ES šalys. Tačiau tam, kad ES pritartų kažkam naujo, tai visų pirma turi būti naudinga galingosioms ES šalims.

Kokias galima daryti išvadas

EK nėra patvirtinusi aiškios TI finansavimo paskirstymo tarp ES šalių narių skaičiavimo metodikos, ji yra tęstinio pobūdžio, be realaus pagrįstumo. Ir nors yra viešai sutarta dėl principų (sąnaudų dengimo), kuriais remiantis šalių TI finansavimas turėtų būti skaičiuojamas, akivaizdu, jog tvirtos metodikos nebuvimas leidžia galingesnėms ES šalims narėms derybose pasiekti sau palankių TI finansavimo paskirstymo rezultatų. Toks teisiškai neapibrėžtas „minkštosios galios“ pasireiškimas, siekiant ekonominės naudos, ne tik neprisideda prie viešai deklaruojamų konvergencijos tikslų, bet ir gali pažeisti teisėtus mažesnių ir palyginti naujų ES šalių ūkininkų lūkesčius.

Nustatytas TI finansavimo lygis istoriškai priimtais EK metodais yra itin nepalankus Baltijos šalims. Lietuva dėl savo gana ekstensyvaus žemės ūkio sektoriaus (dideli pievų, ganyklų, lauko daržovių plotai, palyginti mažas referencinis derlius) kiekvieną BŽŪP programavimo laikotarpį tęstinai stipriai nukenčia, nepaisant to, kad nuo 2000 m. situacija gerokai pasikeitė. Be to, vis dar iš dalies mažos ariamos žemės kainos, gerokai mažesnis vidutinis darbo užmokestis žemės ūkio sektoriuje EK panaudojamas ne Lietuvos naudai derybose dėl didesnių išmokų, nors aiškaus metodinio pagrįstumo tokie argumentai neturi.

Kalbant apie TI dydžių sąžiningumą ir susietumą su realiomis sąnaudomis bei gaminamos produkcijos verte, t. y. skaičiuojant pagal sąnaudų-gamybos metodą, nepriklausomai nuo to, ar remiami labiau ar mažiau efektyvūs ūkiai, Lietuvos TI dydis vienam hektarui, palyginti su EK siūlomomis, turėtų ženkliai padidėti. Deja, į šiuos argumentus EK kol kas nėra linkusi įsiklausyti.