Teisės aktai - tai svarbi prielaida formuojant žemės ūkio modelį, kaimo plėtros viziją, reguliuojant ūkininkų, kitų rinkos partnerių ir valdžios santykius. Atkūrus Lietuvos nepriklausomybę, agrarinės teisės, kaip atskiros Lietuvos teisės sistemos šakos, formavimo keliu einama jau du dešimtmečius.

Pirmieji esminę žemės ūkio pertvarką lėmę teisės aktai buvo priimti 1991 m. Tai įstatymas „Dėl piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atstatymo tvarkos ir sąlygų" bei Žemės reformos, Žemės ūkio įmonių turto privatizavimo ir Žemės ūkio bendrovių įstatymai. Atkuriamasis Seimas 1990 m. priėmė nutarimą „Dėl kaimo gyventojų sodybinių sklypų išplėtimo", kuriuo asmeniniam ūkiui buvo įteisinti iki 3 ha žemės sklypai kaime gyvenantiems ir dirbantiems asmenims bei pensininkams. Tai lėmė gausybės smulkių ūkių atsiradimą, kita vertus, žemė daugeliui kaimo žmonių tapo papildomu pajamų šaltiniu ir padėjo sušvelninti reformos laikotarpio sunkumus. Kitas svarbus teisės aktas - 1989 metais priimtas įstatymas „Dėl Lietuvos TSR valstiečio ūkio", dar nepriklausomybės atkūrimo priešaušryje suteikęs galimybę gauti iš valstybės iki 50 ha žemės ūkiui steigti. Asmenys, pradėję ūkininkauti pagal šio įstatymo nuostatas, dabar yra vieni iš stipriausių ūkininkų.

Teisėkūros etapai

Visą agrarinės teisės kūrimo kelią galima suskirstyti į etapus. Pirmajame buvo pakloti pamatai naujoms nuosavybės formoms ir santykiams žemės ūkyje. Be jau minėtų dviejų įstatymų dar buvo priimti Melioracijos, Veterinarijos, Gyvulių veislininkystės, Žemės, Žemės nuomos, Kooperacijos ir kiti įstatymai. 1994 m. buvo priimtas „skėtinis" žemės ūkio aktas - Žemės ūkio ekonominių santykių valstybinio reguliavimo įstatymas. Jame įtvirtinta nuostata, kad „žemės ūkis atlieka labai svarbią ekonominę, socialinę, gamtosaugos ir etnokultūrinę funkciją, todėl yra prioritetinė tautos ūkio šaka". Įstatymas padėjo užtikrinti tam tikrą stabilumą žemės ūkyje.

Morališkai senstelėjusį „reguliavimo" įstatymą 2002 m. pakeitė Žemės ūkio ir kaimo plėtros įstatymas (vėliau jo pavadinimas buvo pakeistas į Žemės ūkio, maisto ūkio ir kaimo plėtros), tačiau, 2004 m. Lietuvai įstojus į Europos Sąjungą (toliau tekste - ES) ir prisijungus prie Bendrosios žemės ūkio politikos, jo apimtis gerokai sumažėjo, nes tiesiogiai pradėjo veikti kai kurie ES teisės aktai.

Lietuvai 1995 m. pateikus prašymą dėl stojimo į ES, prasidėjo pasirengimo narystei etapas. Anksčiau priimtus įstatymus teko keisti ir papildyti, kad jie būtų suderinti su ES teise, buvo sprendžiami žemės pardavimo užsieniečiams klausimai, taip pat priimti nauji ES rinkai būdingi įstatymai, pavyzdžiui, Biokuro, Maisto, Gyvūnų globos, laikymo ir naudojimo, Augalų apsaugos, Augalų veislių apsaugos ir sėklininkystės, Licencijuotų sandėlių ir sandėliavimo dokumentų, Žuvininkystės ir kai kurie kiti.

Keli pastarieji metai priskirtini trečiajam etapui. Įstatymai tobulinami atsižvelgiant į naujausius pasikeitimus ES teisės aktuose arba priimami gyvenimo aplinkybių padiktuoti originalūs įstatymai. Vienas iš tokių - 2007 m. priimtas Tautinio paveldo produktų įstatymas. Europos Komisijai priėmus sprendimą pereinamąjį laikotarpį dėl žemės ūkio paskirties žemės įsigijimo Lietuvoje pratęsti iki 2014 m. balandžio 30 d., neseniai buvo pakeistas ir Konstitucijos 47 str. 3 dalies įgyvendinimo konstitucinis įstatymas.

Daugiausia įstatymų - žemės klausimais

Seimas nuo 1990 iki 2011 m. pabaigos yra priėmęs daugiau kaip šimtą įvairių žemės ūkio ir kaimo plėtros srities teisės aktų: 70 įstatymų, 29 nutarimus ir 5 rezoliucijas. Šiuo metu galioja „tik" apie pusšimtis įstatymų, nes kiti tapo neaktualūs, jų normos perrašytos į kitus įstatymus arba jie nustojo galioję.

Agrarinio sektoriaus įstatymų gausa rodo jo svarbą, išskirtinumą, santykių reguliavimo sudėtingumą. Pavyzdžiui, nelengva žemės ūkio subjektus priskirti prie klasikinių įmonių. Dėl to galioja atskiri Ūkininko ūkio ir Žemės ūkio bendrovių įstatymai, taip pat Atsiskaitymo už žemės ūkio produkciją įstatymas. Net ir Žemės ūkio rūmai savo veikloje vadovaujasi specialiai jiems 1997 m. priimtu įstatymu. Žemės klausimais Seimas priėmė net 18 įstatymų, o siekiant sureguliuoti žemės pardavimą užsieniečiams, teko pakeisti ir Konstituciją.

Laikui bėgant, net ir pagrindiniai agrarinės reformos įstatymai buvo labai dažnai keičiami. Ypač pasikeitė nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo tvarka ir sąlygos. 1997 m. pradžioje įstatymo „Dėl piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atstatymo tvarkos ir sąlygų" galiojimas buvo laikinai sustabdytas iki bus priimtas naujas patobulintas įstatymas. Tų pačių metų liepą Seimas priėmė įstatymą nauju pavadinimu (Piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymas). Šiuo metu galioja dešimt augalininkystės ir gyvulininkystės sritis reglamentuojančių įstatymų.

Cukraus ūkio reguliavimui (augintojų ir perdirbėjų santykiams, specialiems mokesčiams, kvotoms ir kitoms priemonėms nustatyti) buvo priimti net 8 įstatymai. 1995 metais priimant Cukraus įstatymą kai kurie Seimo nariai šmaikštavo, kad gal derėtų priimti ir pieno, mėsos ar daržovių įstatymus. Visgi šio įstatymo priėmimą lėmė labai svarbios ekonominės priežastys. Penkiolika metų galiojęs Cukraus įstatymas leido išsaugoti cukraus pramonę mūsų šalyje. Lietuvai įstojus į ES, jį pakeitė vieningas ES cukraus režimas.

Prieštaravo Konstitucijai

Agrarinį sektorių reglamentuojantys įstatymai ne visada lengvai skynėsi kelią. Devyni iš jų Prezidento buvo grąžinti Seimui pakartotinai svarstyti: Įstatymas „Dėl žemės ūkio būklės gerinimo eksportuojant, superkant žemės ūkio produkciją ir parduodant Lietuvoje pagamintus maisto produktus", Žemės, Žemės nuomos, Medžioklės, Ūkininko ūkio, Pridėtinės vertės mokesčio (dėl lengvatinio tarifo daržovėms ir vaisiams) įstatymai, Įstatymas „Dėl laikinosios atsiskaitymų tvarkos ir sąlygų", Piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymas (pastarasis buvo vetuotas net 7 kartus) ir kt. Vis tik, daugumai (63 proc.) Prezidento teiktų pasiūlymų Seimas nepritarė. Pavyzdžiui, Prezidentas 2008 m. grąžino pakartotinai svarstyti Ūkininko ūkio įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymą, siūlydamas leisti statyti ūkininko sodybą, nerengiant detaliųjų planų žemės ūkio paskirties žemės sklype, ne mažesniame kaip 3 ha, tačiau Seimas tam nepritarė. Liko galioti nuostata, kad sklypas turi būti ne mažesnis kaip 0,5 ha.

Ne visi teisės aktai atitiko Konstituciją ir įstatymus. Seimo nariams, teismams net 11 įstatymų pasirodė abejotini: Kompensacijų už valstybės išperkamą nekilnojamąjį turtą <...> įstatymas, Medžioklės, Miškų, Piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo, Saugomų teritorijų, Žemės, Žemės reformos, Žemės ūkio paskirties žemės įsigijimo, Žemės ūkio ekonominių santykių valstybinio reguliavimo ir kai kurie kiti įstatymai.

Konstitucinis teismas iki 2011 m. spalio 1 d. ištyrė daugiau kaip 70 įvairių nuostatų ir nusprendė, kad daugiau kaip pusė jų prieštarauja Konstitucijai arba įstatymams. Maždaug 2/3 ginčijamų teisės aktų susiję su žemės reforma.

Didžioji dauguma teisės aktų, kurie buvo pripažinti prieštaraujančiais Konstitucijai, prieštaravo jos 23 str., kuris skelbia, kad nuosavybė neliečiama, jos teises saugo įstatymai, o nuosavybė gali būti paimama tik įstatymo nustatyta tvarka visuomenės poreikiams ir teisingai atlyginama. Šiam Konstitucijos straipsniui prieštaravo ir Medžioklės įstatymo nuostata, jog komisija medžioklės plotų vienetams sudaryti bei jų riboms pakeisti gali ir neatsižvelgti į privačios žemės savininko valią, kad jam nuosavybės teise priklausančiame žemės sklype nebūtų medžiojama.

Keletą metų aršias diskusijas kėlusi Žemės ūkio ekonominių santykių valstybinio reguliavimo įstatymo nuostata, kad „Nacionalinei žemės ūkio plėtojimo programai ir žemės ūkio santykių valstybinio reguliavimo priemonėms įgyvendinti, maisto produktų valstybiniams rezervams sudaryti, melioracijai, rūgščioms dirvoms kalkinti kasmet paprastai skiriama ne mažiau kaip 10 proc. nacionalinio biudžeto išlaidų ...", 2002 m. buvo pripažinta prieštaraujančia Konstitucijai.

Ne mažiau aistrų sukėlė Žemės ūkio paskirties žemės įsigijimo laikinasis įstatymas. 2006 m. Konstitucinis teismas nustatė, kad įstatymo nuostata, jog fiziniams asmenims leidžiamos įsigyti nuosavybės teise žemės ūkio paskirties žemės plotų maksimalus dydis yra ne 2 000 ha, bet 300 ha, prieštarauja Konstitucijai.

Laukia iššūkiai

Nepaisant kai kurių klaidų, per du dešimtmečius kurta agrarinio sektoriaus teisinė bazė sudarė sąlygas reformuoti žemės ūkį netgi sparčiau už kitus sektorius. Apmaudu, kad mūsų ūkininkai pasinaudojo ne visomis įstatymų suteiktomis galimybėmis. Buvo praleista proga už simbolinę kainą įsigyti žemės ūkio produktų perdirbimo įmonių kontrolinį akcijų paketą, gan palankiomis sąlygomis nusipirkti iš valstybės žemės ir išplėtoti kooperaciją.

Sunku prognozuoti, kaip keisis agrarinio sektoriaus reglamentavimas dar po 20 metų. Nemaža dalimi tai priklausys nuo ES politikos. Pavyzdžiui, Europos Parlamentas ragina valstybes nares mažinti standartinį PVM tarifo dydį, susitarti dėl bendrų prekių ir paslaugų, kurios turėtų būti atleistos nuo šio mokesčio arba joms turėtų būti taikomas sumažintas tarifas, sąrašo. Be to, siūlo daugiau dėmesio skirti energiją taupantiems ir aplinkai nežalingiems produktams bei paslaugoms.

Esame istorinio lūžio liudininkai. Kaimo ir miesto gyventojų skaičius pasaulyje susilygino. Nauja technika ir technologijos iš esmės pakeitė klasikinį žemės ūkį - ūkininkų mažėja, žemės ūkis praranda „kaimo stuburo" vaidmenį. Žemės ūkio dalis bendrajame vidaus produkte taip pat mažėja. Be to, prekybos liberalizavimas sulaužė žemės ūkio rinkų uždarumą, o joms vis didesnį poveikį daro klimato kaita.

Akivaizdu, kad tinkamai žemės ūkio politikai įgyvendinti vien teisės aktų nepakanka. Labai svarbūs ir finansiniai, valdymo bei organizaciniai instrumentai.

R. Abugelis

Mano ūkis, 2012/01