Bendroji žemės ūkio politika nuo jos atsiradimo iki šių dienų išgyveno ne vieną reformą. Atsižvelgiant į iššūkius ir problemas, kurias turėjo spręsti BŽŪP, keitėsi ir ES biudžeto paskirstymas tarp BŽŪP priemonių. Šiuo metu Bendrijoje diskutuojama apie BŽŪP kryptis po 2013 metų, tinkamiausias paramos priemones ir instrumentus.

Siekiant palaikyti žemės ūkio produkcijos kainas, 1980 metais didžiausia BŽŪP išlaidų dalis teko eksporto subsidijoms ir kitoms rinkos reguliavimo priemonėms, tačiau atsižvelgiant į susikaupusį produkcijos perteklių dešimtmečio pabaigoje apie 60 proc. viso finansavimo buvo skiriama vien rinkos reguliavimo priemonėms. 1992 metų BŽŪP reformos rezultatas - papildyta BŽŪP išlaidų struktūra. Sumažėjo išlaidos rinkos reguliavimui, tačiau atsirado nauja ūkininkų rėmimo priemonė - su gamyba susietos tiesioginės išmokos. Tokiu būdu žemės ūkio produkcijos kainų palaikymas buvo pakeistas tiesiogine parama gamintojui, o didėjant tiesioginių išmokų daliai augo ir išlaidos kaimo plėtrai. 2000 metų reforma nepasižymėjo esminiais pokyčiais skirstant biudžetą, tačiau 2003 m. reformos pagrindinis žingsnis buvo tiesioginių išmokų atsiejimas nuo gamybos.

BŽŪP bendros išlaidos 2010 metais mažai skyrėsi nuo 2009 metų, o jų santykinė dalis, palyginti su ES 2010 metų BVP, sudarė apie 0,45 procento.

Šių metų liepos pradžioje Europos Komisija paskelbė 2014-2020 metų finansinės programos biudžeto projektą. EK pirmininkas Žozė Manuelis Barozas (José Manuel Barroso) pasiūlė padidinti bendrą ES biudžetą 4,8 proc., tačiau metinį biudžetą, skirtą BŽŪP priemonėms, mažinti 12,3 proc. - nuo 59,031 mlrd. eurų (203,82 mlrd. Lt) 2013 metais iki 51,784 mlrd. eurų (178,80 mlrd. Lt) 2020 metais. Tokiu būdu bendros BŽŪP išlaidos sudarytų apie 35 proc. viso ES biudžeto išlaidų.

Siūloma išlaikyti dviejų ramsčių BŽŪP struktūrą. I ramstis (tiesioginės išmokos) turėtų būti „žalinamas", o II ramsčio (kaimo plėtra) priemonės turėtų būti labiau orientuotos į konkurencingumą, inovacijas, klimato kaitą ir aplinkosaugą. 2014-2020 metų laikotarpiui iš ES biudžeto I ramsčiui numatyta skirti 281,8 mlrd. eurų (973 mlrd. Lt), tuo tarpu II ramsčiui planuojama skirti 89,9 mlrd. eurų (310,4 mlrd. Lt). Likę 15,2 mlrd. eurų (52,5 mlrd. Lt) būtų skirti moksliniams tyrimams, inovacijoms, maisto saugai, paramai maisto produktais, naujam žemės ūkio sektoriaus krizės rezervo sudarymui ir Europos globalizacijos fondui. Taip pat numatomas laipsniškas biudžeto, skirto tiesioginėms išmokoms, mažėjimas nuo 43,515 mlrd. eurų (150,25 mlrd. Lt) 2013 metais iki 42,244 mlrd. eurų (145,86 mlrd. Lt) 2014 metais ir iki 38,060 mlrd. eurų (131,41 mlrd. Lt) 2020 metais.

Nepaisant to, kad BŽŪP išlaidų biudžetas yra numatytas, iki šiol vyksta diskusijos dėl konkrečių priemonių finansavimo,  taip pat derybinės pozicijos dėl kiekvienai šaliai „iškovotos" biudžeto dalies. Ne paslaptis, kad 2013 metų BŽŪP reformos ir ankstesnių BŽŪP reformų bendras tikslas yra vienas - užtikrinti žemės ūkio sektoriaus gyvybingumą, siekiant aprūpinti žmones sveiku ir visaverčiu maistu, garantuoti kaimo gyventojų užimtumą bei didinti regiono konkurencingumą. Tačiau lieka klausimas, kaip bus pasinaudota patirtimi ir kokiais konkrečiais pokyčiais bus siekiama numatytų tikslų.

Prielaidos naujoms idėjoms

2010 m. lapkričio pabaigoje Europos Komisija pristatė savo naują komunikatą „BŽŪP 2020 m. link ", kuriame apibendrintos gairės dėl artėjančios BŽŪP reformos. Tarp ES šalių narių atsirado svarbūs diskusijų objektai - I ir II ramsčių priemonių ateitis, BŽŪP struktūros pagrįstumas, biudžeto formavimas ir kt. Šios diskusijos tęsiasi, o šalių pozicijos vis dar formuojamos.

Vienoje iš komunikato dalių yra rašoma apie spontaninę (nedarnią) žemės ūkio plėtrą tuo atveju, jei būtų nutrauktas tiesioginis ūkininkų rėmimas. Komunikate teigiama, kad panaikinus paramą tikėtina, kad žemės ūkio gamyba susikoncentruotų ypač palankiose ūkininkauti vietovėse, naudojant intensyvaus ūkininkavimo praktiką. Tuo tarpu mažiau konkurencingi ir įvairiais požiūriais nepatrauklūs regionai būtų apleisti. Tokie pokyčiai padidintų aplinkai daromą neigiamą poveikį, pagilintų socialinę ir ekonominę atskirtį tarp regionų, atsirastų pavojus prarasti Europos žemės ūkio gamybos pajėgumą.

Reikėtų sutikti su Europos Komisija, kad tai nėra tas BŽŪP kelias, kuriuo norėtume eiti. Diskusijas dėl tinkamų priemonių ir instrumentų, siekiant apsisaugoti nuo tokių padarinių, būtina tęsti. Tačiau kai Komunikate kalbama apie finansines priemones, požiūris nesikeičia: pagrindinė ūkininkų rėmimo priemonė yra tiesioginės išmokos (atsietos nuo gamybos). Tuomet natūraliai kyla klausimas: ką iš tikrųjų reiškia konkurencingumas ES žemės ūkyje, turint omenyje tai, kad ūkininkų pajamos labai priklauso nuo subsidijų, tačiau jos neapsaugo nuo krizių įvairiose tiekimo grandinės dalyse. Galima teigti, kad europietiškas konkurencingumas yra stipriai subsidijuojamas. Paprasčiausiai į rinką orientuotos ekonomikos idėja atrodo neįmanoma, kai didžiausią ūkininkų pajamų dalis ir pelningumas priklauso vien nuo visuomenės (ES biudžeto) paramos. Ši parama tapo gyvybiškai svarbi daugeliui ūkių, o jai skiriamos lėšos turi didelės įtakos žemės ūkio politikos biudžeto formavimui. Ateities politika dar sunkiai geba spręsti šiuos klausimus. Bet būtina išsiaiškinti, ar tobulesnis rinkos reguliavimas, kartu ūkininkų pajamų palaikymas, garantuojant stabilesnes kainas, neatsieitų pigiau negu tiesioginis ūkininkų rėmimas. Europos Komisijos rekomendacijose prieštaraujama tokiam rinkos reguliavimo rėmimui. Komisijos teigimu, didesnis orientavimas į rinką, kurio praeityje buvo siekiama per rinkos reguliavimo priemones, šiandien turi būti pakeistas saugumą garantuojančiu tinklu (angl. safety net), kuris pradeda funkcionuoti tais atvejais, kai atsiranda žymūs kainų šuoliai.

Konkurencingumo garantijos - reali ateitis ar tik ateities iššūkis?

Iki 1992 m. dauguma BŽŪP priemonių buvo skirtos Europos Bendrijos vidaus rinkai reguliuoti. Pastarasis dvidešimtmetis pasižymėjo ne tik ES rinkos reguliavimo priemonių griūtimi, bet ir naujesne pajamų rėmimo sistema, vis labiau atsiejant paramą nuo produkcijos, lygiagrečiai suderinant vidaus rinkos kainas su kainomis tarptautinėje rinkoje. Atsižvelgiant į sunkumus, su kuriais susiduria Europos ūkininkai dėl žemų ir nepastovių kainų, Europos Komisija greta pajamų rėmimo schemos ir minimalių rinkos reguliavimo priemonių šiuo metu nieko nebesiūlo. Tačiau siekiant užtikrinti Europos žemės ūkio ateitį, Komisija nori sustiprinti ūkininkų konkurencingumą, skatindama juos prisitaikyti prie rinkos sąlygų. Daugelio mokslininkų ir ekspertų nuomone, atsietos tiesioginės išmokos negali padidinti žemės ūkio konkurencingumo. Atsietos nuo gamybos tiesioginės išmokos ilguoju laikotarpiu neigiamai veikia visą žemės ūkio darnaus ekonominio vystymosi sistemą, nes ūkininkų pajamos ir pelningumas iš esmės užtikrinamas vien valstybės finansinės paramos forma. Istoriniais principais susietos išmokos negarantuoja vienodo konkurencingumo lygio tarp naujai įsikūrusių ir seniai veikiančių ūkių. Be to, daug išmokų mokama už referenciniu laikotarpiu laikytus gyvulius ir kitą žemės ūkio produkciją, kurios realiai jau nebėra. Tokiu būdu, 2003 m. BŽŪP reformos ekstensyvesnio ūkininkavimo skatinimo turi būti siekiama kitomis priemonėmis, kurios nemažintų konkurencingumo žemės ūkyje.

JAV žemės ūkio politikos kelias ES ūkininkams

Gal siekiant išlaikyti  ūkininkų konkurencingumą po 2013 m. reikėtų ES tiesioginių išmokų sistemą pakeisti JAV žemės ūkio politikos taikoma išplėstąja rinkos reguliavimo priemonių sistema? Tuomet ūkininkų pajamos būtų palaikomos minimalių tiesioginių išmokų ir didžiulių draudiminių mechanizmų, kuomet nustatomos maksimalios ir minimalios žemės ūkio produkcijos kainų lubos. Ūkininkas, atsižvelgdamas į pasaulinės rinkos kainų svyravimus, savarankiškai galėtų nustatyti norimą apdrausti žemės ūkio produkcijos kainą. Tokiu būdu ūkininkai butų skatinami realiai vertinti savo pajėgumus ir potencialą bei labiau orientuotis į rinką. Tačiau tokia sistema turi trūkumų: atsiranda didesnis potencialas skatinti intensyvesnį ūkininkavimą, bet kartu juk turi būti liberalizuota prekyba su trečiomis šalimis. O didžiausias trūkumas - ES ūkininkų persiorientavimas į verslininkus, nuolat analizuojančius rinką, kuomet ne nustatytas tiesioginių išmokų dydis, o rinkos nulemtas bei ūkininkų parinktas apdraustos kainos dydis tiesiogiai prisidėtų prie pajamų. Bet net jei mūsų ūkininkai yra pakankamai orientuoti į rinką, ši JAV sistema turi dar vieną šalutinį poveikį - tiesioginis draudimo kompanijų, kurios suteiktų draudimo paslaugas, rėmimas. O tai reikštų, kad ateities BŽŪP prisidėtų prie draudimo kompanijų praturtinimo panaudojant mokesčių mokėtojų pinigus. JAV Tenesio universiteto prof. Danielio de la Toro Ugarto (Daniel De LA Torre Ugarte) vertinimu, JAV žemės ūkio politikos sistemos privalumai yra akivaizdūs, kadangi užtikrinamas kur kas didesnis ūkininkų orientavimas į rinką bei didinamas žemės ūkio konkurencingumas, palyginti su ūkininkų rėmimu atsietomis tiesioginėmis išmokomis. Tačiau, anot profesoriaus, tokia sistema yra pernelyg brangi, o žemės ūkio politikos tikslų požiūriu - dviprasmiška.

Žemės ūkio struktūra artėjančios reformos „akimis"

ES žemės ūkio struktūra nuolat kinta. Šis prisitaikymas lemia ūkių skaičiaus mažėjimą, o kartu jų stambėjimą ir koncentracijos didėjimą. 2009 metų duomenimis, vidutinis ES ūkio dydis sudarė 12,6 ha. Stambiausi ūkiai yra Čekijoje, kurioje vidutinio ūkio dydis - beveik 90 ha, tuo tarpu smulkiausi yra Kipre (3,6 ha), Rumunijoje (3,5 ha) bei Maltoje (0,9 ha).

Šiuo metu Europos Sąjungoje vyksta trys ūkių struktūrinių pokyčių procesai - geografinė gamybos koncentracija, ūkių specializacija bei nuolatinis jų stambėjimas, kartu užimtumo ūkyje mažėjimas. Šis ūkių augimas, kuris yra siejamas su intensyvumu ir specializacija, lemia aplinkos apsaugos problemas. Dar daugiau, kaimo depopuliacija kelia daug socialinių ir ekonominių problemų. Esant šeimos ūkininkavimo nutraukimui ir know-how praradimui, kyla klausimas, kaip ES galėtų išlaikyti gamybos pajėgumus, skirtus maisto saugumui užtikrinti. O atsakymas, paremtas žemės ūkio produkcijos koncernų, kontroliuojančių visą produkcijos grandinę, gali pasirodyti klaidingas, turint omenyje iš to kylančias aplinkosaugos, sveikatos, socialines problemas. Todėl yra svarbu mesti iššūkį žemės ūkio koncentracijos fenomenui, o formuojant naują politiką - numatyti bei parinkti priemones, garantuojančias šeimos ūkių ateitį.

Tačiau Komisija vis dar nenustatė jokios aiškios politikos, susijusios su ūkių struktūra. Galima daryti išvadą, jog ūkių struktūros vystysis, priklausomai nuo situacijų rinkose, kurios, Komisijos nuomone, turi būti laisvos arba minimaliai reguliuojamos. Vis dėlto yra aiškiai numatyta, kad tiesioginės išmokos turi būti skiriamos tam, kad būtų išlaikyta gamyba ir jos struktūrų įvairovė mažiau palankiose ūkininkauti vietovėse. Kita vertus, ar įmanoma pasiekti šių tikslų esant dabartinei ir būsimai sistemai, pagrįstai tiesioginėmis išmokomis!?

Ar Lietuvos ūkininkų svajonė laiduotų darnų vystymąsi?

Atsiradus galimybei diskutuoti dėl tiesioginių išmokų ateities, naujosios šalys narės (ES-12) ėmėsi aktyviai ginti savo pozicijas, siekdamos ne tik išlaikyti tiesiogines išmokas naujuoju BŽŪP laikotarpiu, bet ir suvienodinti jas visoje ES. Jei taip atsitiktų, 2014 m. tiesioginių išmokų dydis Lietuvoje, Latvijoje bei kitose šalyse narėse siektų 247 eurus už vieną žemės ūkio naudmenų hektarą (853 Lt/ha).

Tokio suvienodinimo reikalavimas grindžiamas vienodomis konkurencinėmis sąlygomis visoje ES bei panašiomis sąnaudomis ir reikalavimais žemės ūkyje tarp skirtingų ES šalių.

Tačiau ar tiesioginių išmokų dydžio padvigubėjimas naujosiose šalyse narėse tikrai yra būtinas ir pateisintų BŽŪP tikslus? Toks staigus tiesioginių išmokų padidinimas Lietuvoje, ko gero, lemtų naujų ekonominių ir socialinių problemų atsiradimą.

Tenka pripažinti, kad šios išmokos galėtų garantuoti ūkininkų pajamas: Lietuvos ūkininkai galėtų tapti konkurencingesni ir parduoti savo produkciją už labai konkurencingą kainą bei išlošti iš naujos BŽŪP sistemos. Tačiau eilinio vartotojo, mokesčių mokėtojo, kuris taip pat norėtų pajusti teigiamus pokyčius po BŽŪP reformos ir tikisi pigesnio maisto, lūkesčiai liktų nepatenkinti, nes tiesioginių išmokų poveikis žaliavinės produkcijos kainų sumažinimui maisto tiekimo grandinėje dingtų. Be to, šeimos ūkiai arba kaimo gyventojai, kurių pagrindinė pajamų dalis nesusijusi su žemės ūkio veikla, negalėtų pajusti tiesioginių išmokų padidėjimo naudos ir taptų labiausiai pažeidžiama ir jautria socialine grandimi.

Prognozuojant suvienodintų tiesioginių išmokų ES mastu pasekmes bei įvertinus tai, kad apie 40-50 proc. ūkininkų pajamų sudaro tiesioginės išmokos, 2015 metais esant tokiam rėmimo lygiui žemdirbių vidutinės disponuojamos pajamos būtų 69 proc. didesnės nei kaimo gyventojų pajamos bei 29 proc. didesnės nei miestiečių pajamos. Tokiu būdu gali iškilti grėsmė, kad tokie pajamų skirtumai gali pagilinti socialinę atskirtį kaime bei paaštrinti socialinį konfliktą.

Svarbu pažymėti ir tai, kad „aukso vertės" hektarai Lietuvoje nulemtų ir staigų žemės kainos šuolį. Ir net jei tiesioginės išmokos nebūtų kapitalizuotos maisto tiekimo grandinėje, padidėjusi žemės kaina atliktų kapitalizacijos funkciją.

Šios grėsmės nereiškia, kad turėtume atsisakyti tiesioginių išmokų. Akivaizdu ir tai, kad jei tiesioginės išmokos 2014-2020 m. išlieka pagrindiniu BŽŪP ūkininkų pajamų rėmimo mechanizmu, Lietuvoje šios išmokos turėtų nemažėti ir laipsniškai priartėti prie ES vidurkio. Tačiau galima smarkiai suklysti vienareikšmiai tikintis, jog suvienodintos tiesioginės išmokos bus labai naudingos Lietuvai.

A. Volkov

Mano ūkis, 2011/08