Bendroji žemės ūkio politika (BŽŪP) yra viena iš svarbiausių Europos Sąjungos struktūroje. Jai tenka daugiausia ES biudžeto lėšų. Tai tarsi rezervatas, kuriame gyvenimas vyksta kitaip negu kituose sektoriuose, nes remiamasi kitomis taisyklėmis – žemdirbių pajamų garantavimu. Subsidijuodama žemės ūkio sektorių, ES siekia užtikrinti valstybių narių saugumą ir socialinę gerovę.

Bendroji žemės ūkio politika visada turėjo ir turi aiškią priežastį egzistuoti – ji privalo būti nuolat plėtojama (vystoma), kad atspindėtų bendrus besikeičiančius  žemės ūkio ir visuomenės poreikius.

Bendrosios žemės ūkio politikos šak­nys siekia praėjusio šimtmečio 6-ąjį dešimtmetį. Vakarų Europos visuomenė buvo išvarginta ilgų karo metų; stipriai „suluošintas“ žemės ūkis nepajėgė stabiliai tiekti maisto produktų. Tuomet žemės ūkio politikos tikslai buvo: pirma, skatinti kuo daugiau gamini žemės ūkio produkcijos; antra – užtikrinti gyvybingo ir perspektyvaus žemės ūkio sektoriaus vystymąsi. Žemdirbiams buvo pasiūlytos rėmimo sistemos, užtikrinančios aukštas tiekiamos produkcijos kainas, kurios turėjo skatinti žemdirbius žemės ūkio produkcijos gaminti dar daugiau.  

Įsteigus Europos ekonominę bendriją (ją tuo metu sudarė šešios šalys: Vokietija, Prancūzija, Italija, Belgija, Olandija ir Liuksemburgas), visi šie siekiai buvo įforminti 1958 m. įsigaliojusioje Romos sutartyje. Toje sutartyje buvo numatyta būtinybė sukurti Bendrąją žemės ūkio politiką  ir pabrėžta, jog žemės ūkis yra sudėtinė bendrosios rinkos politikos dalis.  

Pagrindiniai BŽŪP tikslai, įtvirtinti Romos sutartyje:

• didinti žemės ūkio gamybą;
• garantuoti normalų žemdirbių pragyvenimo lygį;
• stabilizuoti rinką;
• užtikrinti maisto ir kitų žemės ūkio produktų tiekimą;
• užtikrinti, kad vartotoją pasiekusių maisto produktų kainos nebūtų labai didelės.

Remiantis Romos sutartimi, 1960 m. Europos Komisija pasiūlė kurti bendrą žemės ūkio politiką. 1962 m. buvo nustatytos pagrindinės BŽŪP kryptys, kurios rėmėsi trimis pagrindiniais principais:

• vieninga rinka, kurioje leidžiamas laisvas žemės ūkio produkcijos judėjimas tarp ES šalių;
• pirmenybė Bendrijos narių produkcijai vidaus rinkoje prieš iš užsienio importuojamus produktus, kuriems taikomi muitų tarifai;
• finansinis solidarumas, pasireiškiantis bendru žemės ūkio programų finansavimu iš ES biudžeto.

Nuo to laiko BŽŪP tapo vienu iš pagrindinių elementų Europos institucinėje sistemoje, siejantis politinius ir ekonominius Bendrijos narių santykius.

Romos sutarties tikslams pasiekti buvo sukurti įvairūs instrumentai.

Pirmasis ir didžiausias finansinių sąnaudų prasme BŽŪP komponentas buvo rinkos intervencijos mechanizmas, kuris turėjo užtikrinti minimalias (intervencines) kainas gamintojams. Remiantis intervenciniu mechanizmu buvo finansuojamas sandėliavimas, sienų apsauga, eksporto subsidijos. Ši sistema įvairiuose lygiuose užtikrino, kad importuojama produkcija nebūtų pigesnė negu pagaminta ES, o perteklinės vietinės produkcijos eksportas būtų remiamas eksporto subsidijomis.

Antrasis Bendrosios žemės ūkio politikos instrumentas buvo socio-struktūrinė ir kaimo plėtros politika. Ši politika iš pat pradžių buvo sukoncentruota į ūkio ir žemės ūkio produkcijos perdirbimo struktūrų gerinimą.

Nustatytos intervencinės kainos buvo pakankamai aukštos ir kasmet vis didėjo. Aukštų ir stabilių kainų kombinacija, tobulėjančios žemės ūkio technologijos sudarė sąlygas mažinti produkcijos savikainą. Per kelis dešimtmečius susiklostė tokia padėtis, kad žemės ūkio produkcijos gamyba augo sparčiau negu suvartojimas. Aštuntajame dešimtmetyje ES žemės ūkio sektorius pradėjo generuoti perteklinę produkciją, kuri dar labiau išaugo devintajame. Vietinės perteklinės produkcijos eksporto išlaidos reikalavo didelių biudžeto išlaidų.

Aukštų, stabilių ir garantuotų kainų už žemės ūkio produkciją derinys lėmė Bendrosios žemės ūkio politikos sėkmę didinant žemės ūkio produkcijos gamybos lygį ir žemdirbių ekonominį savarankiškumą. Ūkiai didėjo, augo jų pajamos, tačiau Bendroji žemės ūkio politika tapo savo pačios sėkmės įkaite. BŽŪP lėmė didelį žemės ūkio produkcijos perteklių, kurio pasekmė – ES biudžeto krizė 1980-aisiais.

• bendras programų rengimo ir finansavimo instrumentas – Europos žemės ūkio kaimo plėtros fondas (EŽŪKPF);
• labiau į Bendrijos prioritetus nukreipta strategija;
• efektyvesnė kontrolė ir įvertinimas, geresnis grįžtamosios informacijos teikimas.

Nutarta, kad ne mažiau kaip 10 proc. nacionalinio biudžeto lėšų turi būti skirta žemės ūkio ir miškininkystės konkurencingumui gerinti, 25 proc. – aplinkosaugai ir kaimo vietovėms, 10 proc. – gyvenimo kokybei kaime gerinti ir kaimo ekonomikai įvairinti ir 5 proc. – LEADER programai.

Bendrosios žemės ūkio politikos „Sveikatingumo patikrinimas“

2007 m. lapkričio 20 d. Europos komisija patvirtino komunikatą „Rengimasis Bendrosios žemės ūkio politikos sveikatingumo patikrai“ (tai reiškia BŽŪP įvertinimą ir pritaikymą šiandienos situacijai). Patikros pagrindinė idėja ne pradėti naują Bendrosios žemės ūkio politikos reformą, bet įvertinti 2003 m. reformos eigą, jos veiksmingumą bei suteikti galimybes atlikti atitinkamus jos pakeitimus bei supaprastinimus 2009–2013 m. laikotarpiu.

Šia patikra patikslinama BŽŪP reforma, siekiant:

• veiksmingos ir paprastos vienkartinių išmokų už plotus schemos;
• rinkos instrumentų pritaikymo naujoms rinkos galimybėms;
• šalinti naujus ir esančius sunkumus, susijusius su klimato kaita, bioenergija, vandens ūkio tvarkymo ir biologine įvairove.

Parengtuose teisės aktų projektuose Europos Komisija siūlo:

Siekiant efektyvesnės naudos ūkininkams, nutarta supaprastinti Tiesioginės paramos sistemą. Siūloma valstybėms narėms leisti pereiti prie labiau atsietų nuo gamybos išmokų , o naujosioms – pratęsti vienkartinių išmokų už plotus schemos taikymą iki 2013 metų. Panaikinti privalomą žemės atidėjimo reikalavimą, įvesti minimalių gautinų išmokų apribojimus. Kompleksinio paramos susiejimo sistemoje siūloma atsisakyti perteklinių, su ūkine veikla nesusijusių nuostatų ir reikalavimų, papildyti Geros agrarinės ir aplinkosaugos būklės reikalavimų sąrašą. Leisti valstybėms narėms palikti susietą paramą už karves žindenes, avis ir ožkas, atsisakyti paramos už energetinius augalus ir pan.

Rinkos paramos instrumentuose siūloma kasmet po 1 proc. didinti pieno kvotas 2009–2013 m. laikotarpiu, o iki 2015 m. jų visai atsisakyti. Manoma, kad tikslinga atsisakyti kietųjų kviečių intervencinio supirkimo, ryžių ir kiaulienos intervencinių pirkimų ir pan.

Spręsdamos naujus ir esamus sunkumus, susijusius su klimato kaita, bioenergetika, vandens ūkio tvarkymu ir bioįvairove, valstybės narės turi taikyti papildomą paramos moduliavimą. Rekomenduojama tokias priemones stiprinti. Todėl numatyta dalį lėšų, skirtų tiesioginėms išmokoms (iki 13 proc. 2012 m.), perkelti į Kaimo plėtros priemonių biudžetą (naujosios šalys narės tai galėtų daryti nuo 2012 metų).

Šiuo metu ES šalys narės rengia iniciatyvinius dokumentus dėl joms svarbių peržiūros krypčių, formuluoja ir derina savo pozicijas dėl pateiktų Europos Komisijos pasiūlymų. Siekiama, kad bendru sutarimu patvirtintos priemonės, pakeitus atitinkamus įstatymus, būtų pradėtos taikyti jau 2009 metais.

Įgyvendinus nustatytus planus, Bendroji žemės ūkio politika taptų orientuota į rinką, gebėtų konkuruoti pasaulinėje rinkoje, įgyvendintų jai keliamus tikslus – tausoti aplinką, užtikrinti maisto, gyvūnų ir visuomenės saugą šiuolaikinės dinamiškos ekonomikos sąlygomis.

„Mano ūkis“  

***
Europos žemės ūkio politiką ES lygmenyje bendru sutarimu nustato šalių narių vyriausybės, o ji įgyvendinama bei valdoma pačiose šalyse narėse, prižiūrint atsakingoms ES institucijoms. Formaliai Bendrąją žemės ūkio politiką (BŽŪP) galima įvardinti kaip Europos Sąjungos žemės ūkio subsidijų teikimo ir programų įgyvendinimo sistemą. Jos sukūrimo tikslas buvo subsidijomis remti kainas ir žemės ūkio produkcijos gamintojų pajamas. Taip skatinat gaminti aukštos kokybės produkciją buvo siekiama tenkinti rinkos poreikius ir ieškoti naujų plėtros galimybių.

***
Bendrosios žemės ūkio politikos reformų procesas

Per pirmuosius trisdešimt Bendrosios žemės ūkio politikos gyvavimo metų (1962–1992) didžioji dalis jos pagrindinių instrumentų nebuvo keičiami, išskyrus pieno kvotų sistemos įvedimą 1984 metais. Devintajame dešimtmetyje Europos Sąjunga įvairiais mechanizmais bandė sumažinti produkcijos perteklių ir augančias žemės ūkio politikos išlaidas. Tačiau, išskyrus pieno kvotų režimo įvedimą, kuris padėjo apriboti didėjančias ES pieno sektoriaus išlaidas, kiti taikyti mechanizmai nebuvo labai efektyvūs.

Per pastaruosius šešiolika metų ES Bendroji žemės ūkio politika buvo peržiūrima ir reformuojama tris kartus (1992, 2000  ir 2003 metais).

1992 metų reforma

Po ilgų metų, kuomet buvo taikomi nevisai efektyvūs BŽŪP valdymo instrumentai, pirma reikšminga reforma pradėta 1992 ir įgyvendinta 1994-aisiais. Ši reforma, dar vadinama Makšery (Ray MacSharry) reforma. Rėjus Makšery tuo metu buvo ES komisaras, atsakingas už žemės ūkį. Šios reformos pagrindinis tikslas – nuo kainų ir rinkos reguliavimo politikos pereiti prie sistemos, kuria pirmiausia buvo siekiama išlaikyti ūkininkų pajamas ir labiau atsižvelgti į aplinkosaugos problemas.

BŽŪP reforma 1992 metais sumažino produkcijos supirkimo paramos kainas, o prarastoms pajamoms kompensuoti buvo įvestos tiesioginės išmokos. Dėl šių priemonių per trejus metus 30 proc. smuko javų, jautienos bei sviesto intervencinės kainos.

Taip pat ši reforma įvedė atidėtos žemės schemą, kuri leido ES Komisijai sumažinti dirbamos žemės plotus ir taip kontroliuoti produkcijos perteklių sektoriuje.

Reformai įsigalėjus buvo įtrauktos trys lydinčiosios priemonės: ankstyvojo pasitraukimo iš žemės ūkio veiklos schema, agroaplinkosauginė schema, taip pat žemės apželdinimo mišku schema. Šių priemonių tikslas buvo sumažinti gaminamos žemės ūkio produkcijos apimtis ir pagerinti ūkių struktūrą bei sumažinti neigiamą žemės ūkio įtaką aplinkai.

„Darbotvarkė 2000“

„Darbotvarkė 2000“ (AGENDA 2000) programa, pristatyta 1999 metais, buvo antra svarbi reforma, įgyvendinta rengiantis į ES priimti 10 naujų Centrinės bei Rytų Europos šalių.

„Darbotvarkė 2000“ žemės ūkio srityje nustatė šiuos prioritetus:

• pasiekti, kad Europos žemės ūkis būtų konkurencingas vidaus ir pasaulio ­rinkose, ypač atsižvelgiant į ES plėtrą ir PPO derybas;
• užtikrinti maisto produktų kokybę ir ­saugą;
• atsižvelgti į aplinkosaugos, aplinką tausojančių gamybos metodų ir gyvūnų gerovės svarbą. Be to, ūkininkai buvo raginami užimti vadovaujančias pozicijas prižiūrint gamtos išteklius ir saugojant kraštovaizdį;
• garantuoti tinkamus pragyvenimo ­standartus žemės ūkyje dirbantiems žmonėms. Taip pat buvo išvystytos pagalbos ūkininkams moduliacijos ir pajamų perskirstymo pagalbos koncepcijos;
• išlaikyti ūkininkams ir jų šeimoms darbo vietas bei kurti papildomas įdarbinimo galimybes;
• vystyti inovacines kaimo vietovių plėtros priemones.

Panašiai, kaip ir pirmosios reformos metu, buvo teikiamos tiesioginės išmokos. Jos turėjo kompensuoti dar labiau sumažintas intervencines produkcijos supirkimo kainas (15 proc. javų ir 20 proc. jautienos produkcijai). Reformos metu buvo kreipiamas didesnis dėmesys aplinkosaugos politikos tikslams įgyvendinti.

„Darbotvarkės 2000“ paketas taip pat pristatė integruotos kaimo plėtros idėją, kaip Bendrosios žemės ūkio politikos „antrąjį ramstį“ („pirmasis ramstis“ – žemės ūkio produkcijos rėmimas), kuris labiau propaguotų aplinkosauginius bei socialinius veiksmus, produkcijos kokybę.

Tai leido suderinti pirmosios BŽŪP reformos priemones, papildomai įvedant kompensacines išmokas už ūkininkavimą mažiau palankiose teritorijose, taip pat kaimo plėtros priemones.

2003 metų reforma

Sutartis „Darbotvarkė 2000“ apėmė 2000–2006 m. laikotarpį, tačiau po programos viduriniojo laikotarpio peržiūros 2003 m. birželį buvo priimtas BŽŪP pertvarkymų rinkinys.

2003 metų BŽŪP reformos esminė idėja – paramos tiesioginėmis išmokomis ir gamybos apimčių sąsajų panaikinimas, orientuojant ūkininkus gaminti produkciją ne dėl už produkciją mokamų išmokų, o dėl realios jos paklausos ir gaunamos naudos, parduodant produkciją rinkoje. BŽŪP reforma keičia požiūrį į žemės ūkio gamybą: nuo šiol ūkininkai laikomi verslininkais ir yra skatinami labiau orientuotis į rinką bei prisiimti atsakomybę už valdant ūkį kylančią gamybos ir finansinę riziką. (Pavyzdžiui, didžiulė žemės ūkio produkcijos kainų kaita).  

Paskutiniąja BŽŪP reforma siekiama ES žemės ūkį pertvarkyti taip, kad jis taptų konkurencingesnis pasaulio rinkose:

• tiesioginės išmokos už plotus ir gaminamą produkciją keičiamos į vis labiau nuo gamybos apimties atsietą „bendrąją išmoką ūkiui“. Pretenduojantiesiems į paramą įvesti privalomi kompleksiniai aplinkosaugos, maisto saugos, gyvūnų ir augalų sveikatos, gyvūnų gerovės bei kiti reikalavimai, atsižvelgiant į vartotojų poreikius (angl. cross compliance);
• pradėtas taikyti vadinamasis moduliacijos principas, kai, mažinant tiesiogines išmokas, sutaupytoji lėšų dalis perkeliama kaimo plėtros politikai finansuoti;
• sukurtas finansinės disciplinos mechanizmas, užtikrinantis, kad nebūtų viršijamos rinkos reguliavimui numatytos išlaidos. Viršijimo atveju jos proporcingai mažinamos. Keičiant ES bendrąją žemės ūkio politiką, liberalizuojama prekyba su trečiosiomis šalimis, pagal 2003 m. reformos nuostatas pertvarkomi atskiri žemės ūkio sektoriai (vaisių ir daržovių, cukraus), juos labiau pritaikant prie rinkos sąlygų. Siekiama, kad Europos mokesčių mokėtojų pinigai būtų panaudoti kuo racionaliau, skaidriau ir paprastesniu būdu.

Taip pat siekiama ne tik sustiprinti ES kaimo plėtros politiką, bet ir supaprastinti jos įgyvendinimą. Taip pat suteikti svaresnį vaidmenį aplinkos apsaugos ir maisto saugos bei kokybės srityse.

***

KOMENTARAS

Kazimiera Prunskienė

Žemės ūkio ministrė

Lietuva pritaria BŽŪP nuostatų peržiūrėjimo būtinumui ir bendriems principams, jog bendroji politika turi būti nukreipta į veiklą, sąžiningumą ir supaprastinimą. Politikos peržiūroje labai svarbu laikytis ir nuoseklumo principo, vengiant staigių šuolių, kad bent jau vieno finansinio laikotarpio rėmuose BŽŪP pokyčiai nebūtų labai ryškūs.

Labai svarbu, kad ir ateityje ES žemės ūkio politika išliktų bendroji, kad žemės ūkio rėmimu nebūtų palikta rūpintis vien tik pačioms ES narėms. Tuomet naujųjų šalių padėtis taptų labai komplikuota, nes jos neturi galimybių remti savo ūkininkų taip stipriai, kaip tai galėtų daryti didžiosios valstybės. Dar per anksti atsisakyti tiesioginių išmokų (TI), nors jų vaidmuo ateityje ir mažės dėl didėjančio paramos atsiejimo nuo gamybos ir lėšų perkėlimo kaimo plėtrai.

Itin aktualus klausimas naujosioms narėms, kad jų ir ES senbuvių ūkininkavimo sąlygos būtų kuo sparčiau suvienodintos, nustatant vienodą išmoką visoms ES šalims pagal vieningus paramos principus, nebesiremiant vadinamaisiais referenciniais, istoriniais laikotarpiais ir atsisakant bazinio derlingumo indekso. Galvoju, kad TI atsiejus nuo gamybos ir didinant lėšų dalį kaimo plėtrai, naujosios šalys gali taip niekada ir nepasiekti realaus 100 proc. TI senbuvių lygio. Kai dėl moduliacijos, tai mes manome, ji neturėtų stabdyti naujųjų narių galimybių pasiekti senbuvių paramos lygį, kurį jos turėjo, kai mes pasirašėme stojimo į ES sutartį. Jei dėl moduliacijos ES senbuvių TI mažės, tai mes su jomis taip niekada ir nesusitiksime prie 100 proc. tiesioginių išmokų lygio ribos. Tai būtų nesolidaru, nes ES senbuvės dešimtmečius naudojosi didele parama, o mes ją tik po truputį priugdome. Remiantis baziniu derlingumu, senbuvės gauna daug didesnes išmokas, todėl Lietuva ir kitos naujokės niekada jų nepasivys, jei bazinis derlingumas nebus perskaičiuotas ar apskritai jo nebus atsisakyta ir ieškoma visoms šalims vienodas sąlygas suteikiančio būdo.

Mes remiame principą, kad paramos susiejimas su kompleksiniais reikalavimais, pradėtas nuo 2009 m., būtų vykdomas palaipsniui – per tris etapus, o vienas etapas truktų ne mažiau kaip dvejus metus. Mūsų ūkininkai ES startavo vėliau, todėl neturi tokio įdirbio, kaip senosios ES šalys, kurios kompleksinių reikalavimų normoms įgyvendinti turėjo gana daug laiko. Todėl ir Lietuvos ūkininkams reikia sudaryti panašias sąlygas, atitinkančias realų jų pasirengimą, nes įgyvendindami visus kompleksinius reikalavimus per trumpą laiką, jie susidurtų su didžiule finansine našta.

Manau, kad ūkių konkurencingumui ugdyti klostosi labai nepalanki padėtis, kai vienodas tiesiogines išmokas gauna ir nieko neauginantys, o tik palaikantys geros agrarinės būklės žemę „sofos“ ūkininkai, ir tie, kurie gamina produkciją. Atsiejus išmokas nuo gamybos, nieko neauginantieji galėtų būti orientuojami pasinaudoti kaimo plėtros programos aplinkosaugos priemonėmis ir gauti pajamų už kraštovaizdžio išsaugojimą, „Natura 2000“ ar kt. Tuomet pasiteisintų ir moduliacijos principas, t. y. TI lėšų perkėlimas į kaimo plėtros priemones.

Lietuvai naudingiausia būtų galimybė tęsti iš dalies su gamyba susietą tiesioginių išmokų sistemą iki 2013 m., kol būtų susilyginta su ES senbuvių išmokomis. Tuomet būtų natūraliai pereita prie didesnio TI atsiejimo nuo gamybos pagal ES pasirinktą bendrosios išmokos ūkiui arba vienkartinės išmokos už plotus schemą, priklausomai nuo to, kokia ji bus ir kaip ji vadinsis po 2013 metų.